陕西：破题城市管理执法规范化，制定出台省级统一裁量基准制度
为破解城市管理执法不规范难题，近日，陕西省住房和城乡建设厅制定出台了《陕西省城市管理行政执法裁量权基准制定和适用细则》《陕西省城市管理行政执法裁量权基准》（以下简称《细则》《裁量基准》），这是全国率先在省级层面建立的系统全面、幅度合理、操作便利的城市管理行政执法裁量权基准制度。此举不仅为陕西省内各地市统一城市管理行政执法裁量幅度和标准提供了制度依据，也为在国家层面推动建立统一、权威、科学的城市管理行政裁量权基准制度提供了“省级实践方案”。

行政裁量权基准是指行政机关结合本地区本部门行政管理实际，按照裁量涉及的不同事实和情节，对法律、法规、规章中的原则性规定或者具有一定弹性的裁量权限（如罚款幅度、行为时限等）进行细化量化，并向社会公布施行的具体标准，是规范行政执法行为、防止权力滥用的重要制度保障。在城市管理行政执法领域，虽然各地陆续建立了行政裁量权基准制度，但制定主体不明确、制定程序不规范、裁量幅度不合理、动态调整不及时等突出问题依然存在，严重影响了城市管理行政执法质量和效能。

“此前我省城市管理行政裁量权基准多为设区市城市管理主管部门制定，多数行政裁量基准制定后没有进行及时动态调整和修改，城市管理行政裁量权基准基本都集中在行政处罚领域，针对其他行政行为几乎没有形成裁量权基准制度。”陕西省住房和城乡建设厅城市执法监督局负责同志介绍，该厅出台《裁量基准》的核心突破在于，实现了从城市管理行政裁量权基准“分散规定”到“体系构建”的跃升，实现了城市管理行政裁量标准制度化、行为规范化、管理科学化，为各地制定城市管理行政裁量权基准提供了可复制的制度经验。

首先是领域全覆盖，实现裁量基准“全省一盘棋”。裁量基准严格依据31部现行法律法规规章，系统整合了市政设施、市容环卫、园林绿化、公用事业、建筑保护等城市管理领域执法事项，针对行政处罚、行政许可、行政确认、行政征收、行政检查、行政强制等不同行政行为类型，分别规定了相应的裁量基准制定和适用规则，首次在省级层面形成了城市管理执法裁量权的“完整图谱”，解决了裁量基准碎片化问题。

其次是结构分层级，确立“总则—分则”适用模式。《陕西省城市管理行政裁量权基准制定和适用细则》与各项具体裁量基准，构成“总则”与“分则”的有机整体。鉴于城市管理工作的复杂性和特殊性，在原《陕西省住房城乡建设行政裁量权基准制定和适用规则》的基础上，出台了专门的《陕西省城市管理行政执法裁量权基准制定和适用细则》。《细则》作为裁量基准总则，系统规定裁量基准的制定和适用规则；各类具体基准作为分则，细化不同执法领域及类别的裁量阶次与处罚标准等问题。二者结合适用，既确保了制度体系的统一性和规范性，又兼顾了执法实践的针对性和可操作性。

最后是实现“多法合一”，化解法律适用冲突。《裁量基准》对于每个违法行为均列明管理依据和处罚依据，以最大程度呈现职权来源合法性和处罚内容准确性。针对同一违法行为可能涉及多部不同立法层级的法律法规的情形，《裁量基准》进行了系统性整合和规范衔接。如下位法细化上位法时，裁量基准在下位法中体现，并依立法层级由高至低排列；若处罚依据发生冲突，则严格遵循“上位法优于下位法”原则，将下位法合理细化有机融入，形成统一且合理的裁量指引，解决执法人员的法律适用困境。

新颁布施行的《裁量基准》，在确保裁量基准系统性、推动裁量基准执法全领域统一覆盖的同时，力求裁量基准科学性，形成于法有据并结合实际的规范体系。通过裁量因素认定逻辑科学化，确保“同一标准用到底”。确立“行为—后果—其他因素”的递进式裁量因素认定逻辑。通过阶次精细化，确保“一把尺子量到底”。裁量基准制定过程兼具原则性和灵活性，部分行政执法事项采用“基础三阶次（轻微、一般、严重）+延伸两阶次（比较严重、特别严重）”的违法程度划分模式。通过适用范围具体化，最大程度规范裁量结果。对行政处罚法中规定的“应当从轻或者减轻行政处罚”进行分类，明确了适用从轻和减轻的一般原则和规则等。

值得一提的是，陕西省出台的《裁量基准》，通过“立标准”实现了裁量基准适用的统一性，同步配套形成“宣培督评”四位一体实施机制：强化政策解读与宣传引导，分层分类开展执法培训，健全日常监督与专项检查机制，建立闭环式评估体系，推动裁量基准精准落地、规范行使、持续优化。

行政执法质量直接关系法治政府建设成效，行政裁量权基准制度是提升行政执法质量的重要制度保障。“陕西建立健全行政裁量权基准制度，旨在贯彻落实党中央、国务院深入推进依法行政全面建设法治政府决策部署要求，也是将规范行使行政裁量权、完善执法程序、强化执法监督的制度要求落到实处。”陕西省住房和城乡建设厅城市执法监督局负责同志介绍，此举不仅能充分保障城市管理涉及的法律、法规、规章的有效实施，而且能更好保护市场主体和人民群众合法权益，切实维护公平竞争市场秩序。防止城市管理行政裁量权滥用，避免行政执法“畸轻畸重、显失公平、该严不严、该宽不宽、类案不同罚”等问题，促进城市管理行政执法部门牢固树立执法为民理念，切实提升全省城市管理行政执法质量和效能。

下一步，陕西各地市将根据省级行政裁量权基准制度要求，依据各地市地方性法规和政府规章具体授权，在积极做好直接适用的基础上，结合执法实践和社会反馈，进一步做好住建领域各类行政执法行为裁量标准完善优化工作，着力提升城市管理行政执法规范性与可操作性，实现全省城管执法从“管理型”向“服务型”转变，不断提升全省执法公信力和社会满意度，为全省城市高质量发展提供法治保障。

摘自　建筑杂志社公众号　　陕西省住房和城乡建设厅